8月6日，经修订后的《中国人民共和国外汇管理条例》对外公布，并于公布之日起施行。笔者认为，修订后的外汇管理条例是中国政府在外汇收支格局发生重大变化之后进行的顺应时势的举措，象征着中国外汇管理思路的重大转变。
导致中国政府修订外汇管理条例的根本原因是自2005年以来中国国际收支双顺差出现爆发性增长，导致外汇储备加速累积，损害了中国货币政策的独立性，加大了央行的冲销难度，加剧了国内流动性泛滥的局面，从而最终带来了通货膨胀压力以及资产价格泡沫。
尽管1994年以来中国持续保持了长达十余年的国际收支双顺差，但是直到2005年人民币汇改以来，双顺差给中国经济带来的负面问题才真正得到重视。2005年之前，中国的贸易顺差一直保持在200－300亿美元左右，2005年贸易顺差超过1000亿美元，2007年贸易顺差超过2500亿美元。按照外管局国际收支表统计，2005年之前，中国引入的FDI一直保持在400－600亿美元左右，2005年FDI突破800亿美元，2007年FDI突破1400亿美元。经常账户与资本账户双顺差的突然放大，造成了外汇储备规模的骤然膨胀。2003年中国外汇储备存量约为4000亿美元，2004年突破6000亿美元，2005年突破8000亿美元，2006年突破1万亿美元，2007年突破1.5万亿美元。如果考虑到央行与商业银行之间的外汇掉期、央行要求全国性商业银行以美元缴纳人民币法定存款准备金等因素，则2007年中国外汇储备增加额高达6300亿美元以上，超过了2005年以前若干年的外汇储备增加额。
大规模的外汇资金流入对于中国经济而言是一个新问题。就在10年前的东南亚金融危机爆发后，尽管中国政府承诺人民币不贬值，但境内外居民和企业并不相信中国政府有能力或意愿维持本币币值稳定，出现了一定程度的资本外逃。在东南亚金融危机之前，中国外汇储备规模保持在1500亿美元以下。危机的爆发使得中国政府认为，持有充分的外汇储备既能够满足支付进口、偿还外债等传统需求，也能够在本币面临冲击时干预外汇市场，维护金融稳定。在东南亚危机爆发前，由于中国国内外汇资产相对短缺，中国政府实施了“宽进”的外汇管理策略。危机爆发后，为了防范资本外逃，中国政府加强了“严出”的外汇管理措施。“宽进严出”的外汇储备策略在当时是有效和恰当的。但现在看来，以外汇储备对抗击冲击的作用可能被夸大了，应对危机更根本的的方法在于及早纠正国内外经济失衡。
然而世界变化的速度太快了。不到十年时间，中国就由一个外汇短缺的国家变成了世界头号外汇储备持有国。随着外汇储备规模的增长，持有外汇储备的成本和风险也日益凸现出来。美国国债的低收益率（4％左右）与中国引入FDI的收益率（超过20％）之差折射出外汇储备的机会成本；美元大幅贬值导致的外汇储备资产国际购买力缩水凸现了外汇储备的机会成本；由于外汇占款不能被央行充分冲销（因为冲销的成本越来越大——央票的市场利率越来越高），导致国内流动性泛滥和信贷旺盛，推动了通货膨胀和资产价格泡沫的形成。
解决上述问题，成立中投公司以提高外汇储备的收益率固然是一时之选，然而根本对策还是要积极进行国内经济结构调整，改善国际失衡，降低外汇储备的增长速度——这便是外汇管理条例的修订初衷。
第一，加强了对外汇流入的监测和控制，尤其是对通过出口收汇和FDI结汇等渠道流入的热钱的控制。例如，要求经常项目外汇收支应当具有真实、合法的交易基础；要求资本项目外汇及结汇资金应当按照批准的用途使用；增加对外汇资金非法流入、非法结汇、违反结汇资金流向管理等违法行为的处罚规定；明确外汇管理机关有权对资金流入流出进行监督检查及具体管理职权和程序等等。
在人民币单边升值预期刺激大量短期国际资本流入的背景下，加强对资本流入的管理有助于增强中国货币政策的自主性，维护国家金融安全。7月份外管局、商务部和海关总署开始实施对出口结汇的联网核查，发改委出台了《进一步加强和规范外商投资项目管理的通知》，严防外汇资金通过FDI渠道的异常流入。目前中国针对短期资本流入的管制措施已经全面加强——这可能是最近两个月内外汇储备增速放缓的重要原因之一。
第二，提高了中国企业自主持有外汇收入的规模以及中国居民和企业进行海外直接投资的自由度，折射出从“藏汇于国”向“藏汇于民”思路的转变，。强制性结售汇制度事实上已经基本取消了。新外汇管理条例取消了外汇收入强制性调入境内的要求，增设了境内主体从事境外证券投资和衍生产品交易（目前依然主要通过QDII渠道）、境内主体对外提供商业贷款等交易项目的管理原则，简化了境外直接投资外汇管理的行政审批。这一方面可以解读为央行为了缓解官方外汇储备上升的权宜之计，另一方面也可以解读为中国政府实施“藏汇于民”以及推动中国企业在人民币升值背景下实施海外直接投资的战略性举措。
第三，在一定程度上推动了中国资本项目的进一步开放。这包括增设境外主体在境内筹资的管理原则，以及简化了中国企业的对外直接投资的行政审批、增设中国居民和企业对外证券投资和衍生品投资的管理原则等。对于中国这样一个发展中大国而言，通过资本项目开放而最终融入到金融全球化进程中去，是坚定不移的发展方向，是中国改革开放进程最终完成的标志。
总体而言，笔者认为本次外汇管理条例的修订是顺应时势变化的明智之举，然而外汇管理条例要充分发挥效力，还需要一些相关政策的辅助。
首先，如果在境内外居民和企业心目中，人民币单向升值的预期没有被打破。那么新的外汇管理条例究竟能够在多大程度上缓解外汇储备的上升，目前还很难评判。“藏汇于民”的目标固然可喜，但是如果市场主体预测人民币汇率仍将不断升值，他们理性的策略就是在外汇市场上出售美元买入人民币，而为维持人民币对美元币值稳定，央行不得不继续成为外汇市场上美元的唯一买入者。只要有稳定的收益预期，即使政府管制加强，短期国际资本依然会千方百计地流入中国国境。因此，外汇管理条例要达到预期目标，需要与改变人民币汇率的当前升值策略相配合。
其次，考虑到目前中国国内的热钱数量已经相当庞大，将“宽进严出”改为“严进宽出”的做法是相当危险的。这固然有助于遏制热钱的进一步流入，但却不能防范热钱的突然大规模撤出。例如，允许境内主体通过“港股直通车”或者QDII等方式投资于外国证券产品或衍生产品，这可能成为热钱流入的新渠道，值得重视和防范——既要防止热钱通过贸易及FDI渠道的流入，也要防止热钱通过上述渠道的流出。考虑到目前中国的M2/GDP比率超过160％，一旦热钱流出引发中国居民竞相用人民币换取美元的“羊群效应”，那么换汇数量将非常惊人，对人民币汇率的冲击极端巨大。
应当指出，外汇管理的原则是维护金融市场秩序、提高金融市场效率和抵御国际投机资本冲击。外汇管理制度和政策不应作为货币政策和汇率政策工具。对宏观经济周期而言，外汇管理制度和政策应该是中性的。
（作者为中国社科院世界经济与政治研究所博士，本文仅代表作者本人观点。）
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